环保动态

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某地生态环境局2026年8月4日检查发现，某企业存在未建立固废台账的违法行为并予以立案，随后该企业主动整改纠错，调查终结及行政处罚决定作出时间，均在2026年8月15日法典正式施行之后。

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    办案机关经对比《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百零二条和生态环境法典第一千一百七十一条第三款，生态环境法典的规定更轻，即先责令改正，拒不改正的才处以5万元以上20万元以下罚款。最终决定撤案。

“从旧兼从轻”的法理基础与适用条件

法不溯及既往是现代法治的基本原则。《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）第一百零四条明确规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”这一规定在确立法不溯及既往一般原则的同时，也为“有利溯及”留下了制度空间。

在此基础上，行政处罚法第三十七条和生态环境法典第一千零五十七条进一步细化了具体规则，即“实施行政处罚，适用违法行为发生时的生态环境法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，生态环境法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”

由此可见，从旧为一般规则，原则上应当适用违法行为发生时有效的生态环境法律、法规、规章，从新为例外原则，即有利溯及例外情形。这一规则主要解决同一机关制定的新旧法律规范不一致时的选择使用问题，适用须同时满足两个并列条件：一是违法行为发生时的法律、法规、规章已被修改或废止；二是新的规定处罚较轻或不认为是违法。二者缺一不可。

从两起案例看“从旧兼从轻”的适用难题

下位法不得与上位法抵触，是立法法确立的基本原则，生态环境法典出台后，相关下位法已陆续在修改或废止：如国务院2026年8月8日公布修订《全国污染源普查条例》等12部行政法规、废止《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》3部行政法规，自8月15日施行；生态环境部2026年7月31日公布自8月15日废止《污染源自动监控设施运行管理办法》（环发〔2008〕6号）等176项规范性文件。然而，《排污许可管理条例》《建设项目环境保护管理条例》等常用的行政法规，因修订工作涉及面广、争议较多，加之法定程序所需，目前尚未修订出台。

这就带来一个基层执法普遍面临的关键问题：在《排污许可管理条例》等行政法规尚未被正式修改或废止的情况下，能否直接依据生态环境法典第一千零五十七条适用法典中处罚更轻的规定？上述两起案例，恰好呈现了两种不同的情形。

案例二中，固体废物污染环境防治法已于2026年8月15日被生态环境法典取代而废止，且生态环境法典关于未建立固废台账的处罚明显更轻，旧法与新法均由全国人大及其常委会制定，完全符合“从旧兼从轻”的两个适用条件，可直接适用生态环境法典规定，撤案处理并无不当。

案例一则有所不同，《排污许可管理条例》目前仍为现行有效的行政法规，虽然生态环境法典第一千一百零三条关于超许可浓度排污的罚款下限（10万元）低于《排污许可管理条例》第三十四条第一项的规定（20万元），但条例本身尚未被修改或废止，严格而言似乎不满足生态环境法典第一千零五十七条的第一个适用条件（相关规定已被修改或废止），无法直接依据生态环境法典第一千零五十七条的规定得出适用责任较轻的生态环境法典的结论。

这就引出一个更深层的法律适用问题：在《排污许可管理条例》未被正式修改废止、但其罚则与上位法典明显不一致的过渡期内，基层执法部门能否适用法典更轻的规定？又应当如何准确适用法律？

现阶段《排污许可管理条例》等行政法规仍未完成修订，无法直接依据生态环境法典第一千零五十七条的“从旧兼从轻”得出适用更轻责任规定的结论。但生态环境法典对排污许可等事项已作出新的系统规定。基层执法机关在适用法律时，建议从以下三个层面把握：

第一，从事物本质出发，准确理解生态环境法典统一法律责任的立法原意。《排污许可管理条例》2021年施行以来，“超标排放”与“超许可浓度排放”的法律责任争议一直存在，超标排放处10万元以上100万元以下罚款，超许可浓度排放处20万元以上100万元以下罚款；虽然《排污许可管理条例》未超出立法法赋予的立权法限，但本质上并未作出细化、具体的规定，只是简单地依据已废止的大气污染防治法等规定提高了法律责任中的处罚下限。

在污染物排放标准限值与排污许可浓度限值相同的情况下，同一违法事实面临不同法律评价，显然有违公平，正是基于这一现实问题，生态环境法典作出回应，将两类行为的法律责任统一为10万元以上100万元以下罚款。法典的这一修改，并非简单降低处罚力度，而是对长期以来原有立法中法律责任失衡的纠偏。理解这一立法原意，是过渡期内准确适用法律的前提。

第二，回到“从旧兼从轻”规则本身，依法论证适用生态环境法典的正当性。“上位法优于下位法”是法律适用的基本规则，生态环境法典的法律效力层级明显高于《排污许可管理条例》。根据生态环境法典第一千零五十七条，适用新法须同时满足“已被修改或废止”和“处罚较轻”两个条件。就超许可浓度、许可排放量排放而言：其一，生态环境法典第一千一百零三条已就超许可浓度排放违法行为作出全面、具体的新规定，将罚款下限从条例规定的20万元降至10万元。生态环境法典由全国人大制定，其法律效力层级明显高于国务院制定的《排污许可管理条例》，且处罚较轻。而《排污许可管理条例》中关于超许可浓度、许可总量排放罚则的下限（20万元）与生态环境法典规定（10万元）不一致，在生态环境法典施行后，这一罚则已被上位法的统一规定所取代，可据此认定相关条款已实质上“被修改”，只是表面上、程序上未修改，本质上符合“从旧兼从轻”。

从司法实践看，已有判例表明“从旧兼从轻”未将新旧法限定在法律效力层级相同以及旧法必须形式上修改和废止的基础之上，只要适用新法更有利于保护行政相对人利益，即可例外适用。

最高人民法院行政庭编著的《中国行政审判案例》中的第57号案例，即青岛五龙橡塑制品有限公司诉中华人民共和国黄岛海关行政处罚一案，审判机关认为青岛海关适用国家环保总局等五部委2008第1号公告附件2《限制进口类可用作原料的固体废物目录》将“未硫化废碎料、下脚料及其粉、粒”列入限制进口类可用作原料的固体废物，而未适用《废物进口环境保护管理暂行规定》认定涉案货物为禁止进口的固体废物，明显有利于黄岛公司，这一认定符合行政执法和行政审判的普遍认识和做法，即行政相对人的行为发生在新法施行以前，行政行为作出在新法施行以后，行政机关作出行政行为以及人民法院审查行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。

第三，遵循内部的规范适用指引，确保执法统一、公平。生态环境部《关于深入学习贯彻中华人民共和国生态环境法典的通知》（环法规〔2026〕21号）已明确要求：“及时停止执行与法典不一致的规定。自2026年8月15日起，各级生态环境主管部门要严格按照法典的规定监督执法。与法典原则、精神、要求不一致的，应当适用法典有关规定”。此文件是生态环境执法领域对新法适用的直接行政指引。

在个案办理中，执法机关可参考最高人民法院关于适用《中华人民共和国生态环境法典》时间效力的若干规定（法释〔2026〕15号）中第二条规定，“生态环境法典施行前的法律事实引起的生态环境民事案件，当时的法律、司法解释仅有原则性规定而生态环境法典有具体规定的，适用当时的法律、司法解释的规定，但是可以依据生态环境法典的具体规定进行裁判说理”，在行政处罚决定书中充分释法说理，依法结合裁量基准和具体情节确定处罚。

生态环境法典的施行是我国生态文明法治建设的重要里程碑。准确理解和适用“从旧兼从轻”原则，既是对当事人合法权益的保护，也是法治政府建设的应有之义。在新旧法律衔接的特殊时期，执法部门更应在法律框架内审慎论证、充分说理，确保每一起案件都经得起法律和历史的检验。

（作者系北京金诚同达律师事务所高级合伙人）